建国后30多年里，我国一直没有专门的土地管理法律和管理机构。城市土地归国家所有，用地则由政府划拨，谁用谁管;农村土地集体所有，集体用集体管，各级政府都没有专门的土地管理部门。土地是无偿的、无限期的、不流动的。

到上世纪80年代，随着改革开放的逐步推进，一些新情况陆续出现，土地成为重要资产，实行“三无”显然是不行的。到1984年，规定农业部管农地，建设部管城镇土地。但城乡之间很多问题难以协调，农业部就给中央打报告，建议成立一个专管土地的国务院直属机构，同时制定土地管理法律。一些专家学者也开始给中央写信，建议成立专门的机构管土地。

1984年我国粮食产量达到峰值后，在1985年产量突然下滑。而当年我国耕地面积净减少1500多万亩。这件事促使中央下定决心，1986年3月下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，并成立国家土地管理局作为组织保证。

在城市土地这个方面，1982年、1984年，深圳、抚顺开始征收土地使用费以及试验在经营企业中开征土地使用费。国家土地管理局成立后不久，根据两地的实践经验，向国务院递交报告，提出全国普遍开征土地使用费。

1987年2月，国务院组织召开会议，提出能不能转让一部分城市土地，吸收一些外资，加快城市建设。当时的意见：第一，转让的是土地使用权，不是所有权;第二，转让土地要有一定年期，不是无限期的，到时无偿收回;第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则，搞土地转让就不会有问题。当时会议决定，由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。

1987年12月，深圳市按照国务院批转的文件精神，首次公开拍卖一幅面积8588平方米的地块，使用权为50年，这就是新中国历史上土地拍卖的第一槌。土地使用权的制度确定下来，在城镇一是企业用地的使用期限，另一个就是住宅用地了。国家土地管理局一开始提出的是住宅50年产权。这个期限是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。比如，我们国家土地归国家所有，英国的土地全部归国王所有。英国批租年期最高为999年，实际是永租制。但是在香港，因为是名义上租了中国的，租期99年，所以香港政府批租期就以99年为上限，按年头逐渐减少。

先定了50年，理由主要有三个，第一个土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短点比较好调整;二是一个人的工作年期，一般为50年，假设从20岁开始，50年后就70岁了，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期;另外就是过去在计划经济体制下，房产产权的一般使用年限就是按50年计算，50年后房产就不能再用了。按照价值来算，用了50年就没什么价值了。后来中央讨论转让土地的问题时，后来制定法律时，就变成最高年限70年。

50年或者70年，甚至100年都没问题，这个数量的问题不大，也没有多大关系，关键是到期以后怎么处理。最初讨论产权期限的时候，已经考虑到到期之后怎么办的问题，并提出到期之后“无偿收回”，国家为了公共利益需要，就要把土地收回;如果国家不需要，使用者提出申请也可以续期。“无偿收回”也是学习国外的经验，目的是为了保护土地所有权者的利益考虑，对土地使用者也是公平的。到期给土地所有者弄一破破烂烂的房子，要不无偿收回，所有者还得掏钱购买吗?收回70年的租地，如果再拿钱买个破房子，这对土地所有者显然是不公平的。如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，还要付出拆除费用。或者有这个旧房子，就是再批租，地价也必然要相对降低。这样是不公平的。香港有的地块在批租合同中明确表述政府收回土地时，地上建筑物要拆除，初步平整，恢复到批租时原来的状况。

而“无偿收回”面临的另外一个问题，就是当用到到达50年或者60年的时候，土地的使用期仅剩10年或剩5年，房子的买卖怎么办?市场交易就出现问题了。

租地期限是70年的，到期之后从法理来讲无偿收回是理所当然的。否则，所有权就体现不出来了。但目前如果直接回收，也存在问题。比如一处土地，过去这些年已经经手了很多人，而回收却是从最后的一家手里回收。在过去70年的期限当中价格已经提高很多，最后经手的人可能只使用了3年或者5年，这样是不公平的，另外也不符合市场秩序的规律。

商业用地最后我们定了50年，现在有人说延长70年的期限，这也不是解决问题的办法，就算100年早晚也会到期。将商业用地、农业用地和工业用地区别对待是人为地制造矛盾，同样都需要彻底解决。

包括使用权在内，现在房子的问题这么引人关注，说到底还是土地的问题，土地的增值。房价上涨最基本的问题是地价上涨。实际上房价增值就是地价增值引起的。地价的增值是因为整个社会的投资引起变化，随着科技经济的发展和社会环境的改善，地价就越来越高。

过去土地是无偿使用，土地零收入;现在出现了“土地财政”这个说法。这是怎么形成的呢?第一，随着经济的发展，城市化进程加快需要大量的城市建设，住房需求量大，受到供求关系的影响，房产商必然去争夺这一部分利益，推动了市场交易价格的提高。第二是财政制度的问题。原来地方收入少，中央收入较多。改革开放之后，地方收入大幅度提高，后来中央下决心调整，现在中央多，地方少。事和财是要相互协调的，地方政府没财就没法办事。第三是征地制度的问题。目前集体土地所有权并不完善。农地价格不值钱，但转化成建设用地之后，中间存在巨大的差价。政府通过征地权就能拿到这部分差价。